07.11.02 af Nina Lassen
|
|
Dansk Flygtningehjælp
Asylafdelingen
Baggrundsnotat:
Ophør af beskyttelse - inddragelse af
flygtningestatus
Det juridiske grundlag - generelle principper
1.
Flygtningekonventionen
I henhold til Flygtningekonventionen
ophører beskyttelsen af en flygtning som udgangspunkt, når de omstændigheder,
der oprindeligt førte til anerkendelse som flygtning, er ophørt med at
eksistere. Af artikel 1 C (5) fremgår således, at beskyttelsen ophører, såfremt
flygtningen:
"ikke
længere kan afslå at søge det lands beskyttelse, i hvilket han har
statsborgerret, fordi de omstændigheder, ifølge hvilke han er blevet anerkendt
som flygtning, er bortfaldet.
Denne bestemmelse skal dog ikke finde anvendelse på en af denne artikels afsnit
A (1) omfattet flygtning, som kan påberåbe sig tvingende grunde, der har deres
oprindelse i tidligere forfølgelse, til at afslå at søge beskyttelse fra det
land, i hvilket han har statsborgerret."[1]
Generelle principper og betingelser
Ophør af flygtningebeskyttelse
forudsætter, at der tages højde for en række generelle principper, og at en
række betingelser er opfyldt. Fortolkningen af disse betingelser og principper
fremgår blandt andet af: - UNHCRs Håndbog
om procedurer og kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus pkt. 135 ff.;
- UNHCRs Eksekutivkomité Konklusion nr.
69 (XLIII) vedrørende Cessation of Status, 1992; - UNHCR Note on the Cessation Clauses, maj 1997; - Global Consultations: Summary Conclusions -
Cessation of Refugee Status, maj 2001.
·
Flygtningekonventionens artikel 1 C om ophør er udtømmende og skal fortolkes restriktivt og i overensstemmelse med principperne
i UNHCRs Håndbog om procedurer og kriterier for fastlæggelse af
flygtningestatus og Eksekutivkomitéens Konklusion nr. 69 (XLIII).
·
Ændringerne i hjemlandet skal være af fundamental karakter,
for at ophør af flygtningebeskyttelse kan komme på tale.
·
Fundamentale ændringer er kun effektive, såfremt de fjerner
grundlaget for frygten for forfølgelse. Typisk vil der være tale om en
total ændring af den politiske situation, men også væsentlige reformer, der
ændrer de basale juridiske og sociale strukturer i et land, kan være udtryk for
fundamentale ændringer. Ændringerne skal være af omfattende karakter og rækkevidde. Vurderingen heraf skal tage en
bredere række af faktorer i betragtning, herunder sikkerhedssituationen (human security), hvorvidt det generelt er
holdbart at vende tilbage (sustainability
of return) og den generelle
menneskerettighedssituation.
·
Ændringerne skal være varige
og stabile. Eksempelvis nævnes i Note
on the Cessation Clauses, at en situation, der nok har ændret sig men vedbliver
at ændres eller viser tegn på omskiftelighed, ikke pr. definition er stabil og ikke kan betragtes som varig.
Som minimum
anbefaler UNHCR, at ophørsgrundene ikke finder anvendelse før 12-18 måneder
efter, at de fundamentale ændringer i et land er indtruffet. Ofte er der i
praksis gået fire til fem år, før man har fundet, at ophørsgrundene ville kunne
finde anvendelse. Erfaringer fra for eksempel organiseret frivillig
tilbagevenden og de oplevelser, som de tilbagevendende har haft, tillægges her
betydelig vægt sammen med rapporter fra internationale observatører.[2]
·
Principielt set skal en flygtnings status ikke jævnligt
gøres til genstand for undersøgelser, idet dette vil skade den følelse af
sikkerhed og tryghed, som er et af formålene bag international beskyttelse.
·
Ved vurderingen af, om der er grundlag for generelt at bringe ophørsgrundene i anvendelse, bør
følgende faktorer og kilder inddrages:
-
en
vurdering af situationen i hjemlandet baseret på generelle informationer
-
involvering
af flygtningene selv, evt. gennem
besøg i hjemlandet
-
undersøgelse
af omstændighederne omkring frivillig
tilbagevenden. (En udbredt praksis for frivillig tilbagevenden kan være en
indikation for, at der er sket en fundamental ændring af forholdene i
hjemlandet, men er ikke, per se,
tilstrækkelig til at antage, at der er grundlag for anvendelse af
ophørsgrundene i artikel 1 C)
-
analyse
af de mulige konsekvenser for
flygtningegruppen i asyllandet
-
afklaring
af hvilke grupper, der fortsat har behov
for beskyttelse.
·
Specielt for så vidt angår de mulige konsekvenser for flygtningegruppen i asyllandet fremhæves i
særdeleshed, at staterne bør undgå inddragelse i en situation, hvor
konsekvensen vil være, at tidligere flygtninge forbliver i asyllandet uden en
klar juridisk status eller illegalt, fordi de i realiteten ikke kan vende eller
sendes tilbage.
·
Selvom behovet for beskyttelse objektivt set er ophørt med
at eksistere, bør en flygtningestatus ikke bringes til ophør, såfremt tvingende grunde taler for det modsatte, jf. Flygtningekonventionens artikel
1 C (5), 2. led. Hensigten med denne bestemmelse er at beskytte flygtninge
eller familiemedlemmer, der er blevet udsat for frygtelige former for
forfølgelse, og af hvem det på grund af den traumatisering, der herved er sket,
ikke kan forventes, at de igen associerer sig med deres hjemland.[3]
·
Ligeledes - og herudover
- anbefaler Eksekutivkomité Konklusion nr. 69 (XLIII), at der i tilfælde, hvor
et langt ophold i asyllandet har resulteret i stærke familiemæssige, sociale eller
økonomiske bånd, gøres undtagelse af humanitære
grunde, og at de pågældende
sikres fortsat legalt ophold.
Delvis anvendelse af ophørsgrundene
·
Er der alene tale om spørgsmål om delvis anvendelse af ophørsgrundene (for en særlig undergruppe af
flygtninge eller for flygtninge fra et afgrænset område af hjemlandet, som det
for eksempel var tilfældet med Kosovo) kræver dette yderligere undersøgelser. De ovenfor under pkt. 1.1. omtalte
principper finder fortsat anvendelse. Man skal imidlertid her i særlig høj grad
være opmærksom på, om ændringerne kan antages at være varige og stabile, og
ikke overveje inddragelse, hvor der i realiteten kun er tale om ændringer af
midlertidig karakter.[4]
Individuel anvendelse af ophørsgrundene
·
Individuel anvendelse
af ophørsgrundene drejer sig om ophør af beskyttelse over for individer udvalgt
af en større flygtningegruppe af samme nationalitet, hvor man går mere
specifikt ind og ser på det individuelle asylmotiv i forhold til visse
ændringer i hjemlandet. Individuel anvendelse af ophørsgrundene er ikke kendt i
hidtidig (international) praksis. Konventionen udelukker ikke muligheden, men
en sådan vinkling vil ifølge konklusionerne fra Global Consultations kræve
yderligere analyse, ikke mindst fordi en sådan anvendelse i særlig grad vil
bringe behovet for at respektere et vist minimum af stabilitet for den enkelte
flygtning i fokus.[5]
·
UNHCRs Håndbog fremhæver, at sker der "en eventuelt
forbigående forandring i forholdene vedrørende den enkelte flygtnings frygt,
der ikke indebærer en sådan grundlæggende ændring af omstændighederne, er
[dette] ikke tilstrækkeligt til, at [artikel 1 C (5)] finder anvendelse".[6]
UNHCRs rolle
·
Formelt er det staterne selv, der bringer ophørsgrundene i
anvendelse. UNHCR skal dog i kraft af
sin overvågningsrolle i henhold til
konventionens artikel 35 inddrages i denne proces. Af Eksekutivkomité
Konklusion nr. 69 (XLIII) fremgår således, at UNHCR skal være "behørigt
involveret".[7]
·
Ligeledes skal staterne i særlig grad inddrage
baggrundsinformation fra UNHCR, når det skal vurderes, om ændrede
omstændigheder i et land må antages at være tilstrækkeligt fundamentale,
stabile og varige.
Appel
·
Alle flygtninge, der anses for omfattet af ophørsgrundene, skal
have mulighed for individuel (re)vurdering og appel af deres sag.
Assistance til tilbagevenden og
reintegration
·
Ophør af flygtningestatus og inddragelse af
opholdstilladelse er normalt forbundet med foranstaltninger til en velordnet
tilbagevenden til hjemlandet. I Eksekutivkomité Konklusion nr. 69 (XLIII)
anbefales, at staterne og de internationale organisationer yder assistance i
det omfang, det er hensigtsmæssigt, med henblik på at lette tilbagevenden såvel
som reintegration.
2.
Udlændingeloven
I henhold til udlændingelovens § 19,
stk. 1, nr. 1 og § 26 kan en
flygtnings tidsbegrænsede
opholdstilladelse bringes til ophør (inddrages), når
"grundlaget
for ansøgningen ikke længere er til stede … herunder når forholdene, der har
begrundet opholdstilladelsen, har ændret sig på en sådan måde, at udlændingen
ikke længere risikerer forfølgelse…"
2.1.
Forarbejderne
I forarbejderne til udlændingeloven er
det fremhævet, at inddragelse i disse tilfælde kan/bør ske, såfremt:
·
de omstændigheder, der begrundede anerkendelsen som
flygtning, klart er ophørt
·
det derfor må anses for åbenbart
ugrundet, at den pågældende fortsat opholder sig her i landet som flygtning[8]
2.2.
De såkaldte § 26-hensyn
Ved en inddragelse skal der i henhold
til udlændingelovens § 26 tages hensyn til, om udvisningen må antages at virke
særligt belastende navnlig på grund af udlændingens tilknytning til det danske
samfund og/eller herboende personer, alder, helbredsforhold, andre personlige
forhold, konsekvenser for nære herboende familiemedlemmer, manglende eller
ringe tilknytning og eventuel overlast (uden for § 7) ved tilbagevenden.
2.3.
De facto-flygtninge
Udlændingelovens bestemmelser om
inddragelse af flygtningestatus og opholdstilladelse i tilfælde af, at behovet
for beskyttelse ophører, gælder både for konventionsflygtninge og de
facto-flygtninge. Det må desuden antages, at flygtningekonventionens
grundlæggende principper for inddragelse og ophør ligeledes bør anvendes i
forbindelse med inddragelse af de facto-status. Således ses der ikke i praksis
at være sondret, ligesom der heller ikke i
forarbejderne til § 19 er skelnet
mellem de to kategorier.
7.
november 2002
Nina Lassen
Kilder:
·
UNHCRs Håndbog om procedurer og kriterier for fastlæggelse
af flygtningestatus
·
UNHCRs Eksekutivkomité Konklusion nr. 69 (XLIII) vedrørende
Cessation of Status, 1992
·
UNHCR Note on the Cessation Clauses,
maj 1997
·
Rafaek Bonoan: When Is International
Protection No Longer Necessary? - The "Ceased Circumstances"
Provisions of the Cessation Clauses: Principles and UNHCR Practice, 1973-1999,
Papir af 24. april 2001 fremlagt ved Global Consultations maj 2001
·
Global Consultations: Summary
Conclusions - Cessation of Refugee Status, maj 2001
ANNEX I
Anvendelse
af ophørsgrunde over for afghanske
flygtninge
På baggrund af Taleban styrets fald i
Afghanistan har Udlændingestyrelsen blandt andet besluttet at inddrage
opholdstilladelser til flygtninge, hvor det oprindelige asylmotiv var frygt for
forfølgelse fra Talebans side.
Ved vurderingen af om der er grundlag
for at bringe ophørsgrundene i anvendelse i disse sager, bør følgende faktiske
omstændigheder og forhold inddrages:
·
Uanset de radikale ændringer, der er sket i Afghanistan, har
disse endnu ikke karakter af stabilitet
og fundamentalitet.
·
Karakteren af den aktuelle sikkerhedssituation, der fortsat
er meget sårbar.
·
Det relativt store antal kategorier af flygtninge, der
ifølge UNHCRs retningslinjer fra 2. juli 2002 fortsat har behov for
beskyttelse.
·
UNHCR er ikke kommet med en erklæring om, at der er basis
for anvendelse af ophørsgrundene over for afghanske flygtninge. Dette er i sig
selv en indikation for, at det er for tidligt at påbegynde en sådan praksis.
Formelt er det staterne selv, der bringer ophørsgrundene i anvendelse. UNHCR skal
imidlertid i kraft af sin overvågningsrolle i henhold til konventionens artikel
35 inddrages i denne proces, ligesom det for så vidt angår anvendelse af
ophørsgrundene eksplicit fremgår af Eksekutivkomité Konklusion nr. 69 (XLIII),
at UNHCR skal være "behørigt involveret".
Dansk Flygtningehjælp finder på denne
baggrund, at det for indeværende er for tidligt at bringe ophørsgrundene i
anvendelse over for afghanske flygtninge.
ANNEX
II
Anvendelse
af ophørsgrunde over for irakiske flygtninge
På baggrund af de foreliggende
generelle baggrundsoplysninger, hvorefter irakere under visse betingelser og
omstændigheder ikke antages at risikere forfølgelse ved tilbagevenden til
myndighedskontrolleret område som følge af deres republikflugt (asylansøgning i
udlandet), har Udlændingestyrelsen i en række sager besluttet anvendelse af
ophørsgrundene og inddragelse af opholdstilladelse over for irakiske
flygtninge. Der er tale om flygtninge, hvis asylmotiv alene eller primært
antages at have været frygten for forfølgelse som følge af illegal udrejse
og/eller indgivelse af asylansøgning i Danmark. Der er her tale om en såkaldt individuel anvendelse af ophørsgrundene.
Ved vurderingen af, om der er grundlag
for at bringe ophørsgrundene i anvendelse i disse sager, bør følgende faktiske
omstændigheder og forhold inddrages:
·
Generelt er den aktuelle menneskerettighedssituation i Irak
ikke blevet forbedret men er fortsat præget af stor vilkårlighed og grove
krænkelser.
·
Karakteren af sikkerhedssituationen og det aktuelle irakiske
styres politik. De ændringer i situationen i Irak, der ligger bag
Flygtningenævnets praksisændring i forhold til visse spontane asylansøgninger,
kan formentlig ikke antages at være udtryk for, at der er sket en fundamental
eller varig ændring af forholdene i Irak - ej heller på området for straf for
republikflugt.
En antagelse
om, at de irakiske myndigheder ikke straffer irakere, der har søgt asyl i
udlandet, forudsætter i henhold til UNHCRs position fra januar 2002 dels, at
den pågældende ingen andre konflikter ("in
the absence of other factors") har haft med de irakiske myndigheder, dels
de irakiske myndigheders forståelse for, at egne statsborgere rejser ud på
grund af den vanskelige humanitære situation og benytter asylsystemet som et middel
til emigration med henblik på at
undgå følgerne af (Vestens) sanktioner mod Irak. Under disse forudsætninger vil
de irakiske myndigheder, ifølge UNHCR, ikke "nødvendigvis" vurdere
den tidligere udrejse og asylansøgning som udtryk for politisk modstand
(republikflugt). Tvangsmæssig tilbagesendelse, specielt fra Vesten, vil
imidlertid i sig selv indebære en risiko for arrestationer, tilbageholdelse og
muligvis nedværdigende eller umenneskelig behandling. Som yderligere og
afgørende betingelse for tilbagevenden i disse sager anfører UNHCR derfor, at
der skal være tale om en frivillig tilbagerejse til Irak.
·
Det er tvivlsomt, om de forudsætninger, der opremses i
UNHCRs retningslinjer fra januar 2002, med tilstrækkelig sikkerhed kan antages
at være til stede for irakere, der efter op til flere års ophold og
flygtningestatus i Danmark mod deres vilje får inddraget deres
opholdstilladelse.
·
At UNHCR ikke er kommet med en erklæring om, at der er basis
for anvendelse af ophørsgrundene over for irakiske flygtninge er i sig selv en
indikation for, at der ikke er grundlag for inddragelse. Formelt er det
staterne selv, der bringer ophørsgrundene i anvendelse. UNHCR skal imidlertid i
kraft af sin overvågningsrolle i henhold til konventionens artikel 35 inddrages
i denne proces, ligesom det for så vidt angår anvendelse af ophørsgrundene
eksplicit fremgår af Eksekutivkomité Konklusion nr. 69 (XLIII), at UNHCR skal
være "behørigt involveret".
Dansk Flygtningehjælp finder på denne
baggrund, at der for indeværende ikke er grundlag for at bringe ophørsgrundene
i anvendelse over for irakiske flygtninge.